Magazine Savoir FCSQ - Fédération des commissions scolaires du Québec

Décembre 2015

Allocution de M. Claude Lessard

Forum sur la démocratie scolaire

| Par Claude Lessard, ex-président du Conseil supérieur de l'éducation
Claude Lessard, ex-président du Conseil supérieur de l'éducation

Claude Lessard, ex-président du Conseil supérieur de l’éducation

La démocratie scolaire, sous les diverses formes qui ont évolué au cours de l’histoire, est indissociable du développement de l’école publique québécoise, en ce sens que les deux ont été pensées et mises en œuvre ensemble. Malgré les imperfections que revêt la démocratie scolaire, il importe de bien y réfléchir avant de rompre cette longue association riche de sens.

On pourrait penser que la cause de la démocratie scolaire, depuis le temps qu’on en discute, est entendue et que la solution promue par des partis politiques – la Coalition Avenir Québec (CAQ) et le Parti libéral du Québec –, sera bel et bien entérinée par l’Assemblée nationale. On a tellement dénoncé les commissions scolaires – coûteuses, bureaucratisées, gérées par des gens de peu de compétences, étouffant l’initiative des établissements – qu’il faut bien en finir avec elles et passer à autre chose ! Il y a là une évidence qui mérite d’être réévaluée au moment même ou elle apparaît dominante dans le discours politique.

La démocratie scolaire, sous diverses formes qui ont évolué au cours de l’histoire, est indissociable du développement de l’école publique québécoise en ce sens que les deux ont été pensées et mises en œuvre au même moment. Malgré les imperfections de la démocratie scolaire, il importe de bien réfléchir avant de rompre cette longue association riche de sens. Il ne faut pas avoir peur d’élargir le débat, et il faut éviter de s’enfermer trop rapidement dans une discussion technique sur des modalités de nomination ou d’élection. Les enjeux de gouvernance ne se comprennent que lorsqu’ils sont bien situés dans leur contexte, dans la prise en compte des idéologies politiques dominantes, des demandes de groupes sociaux et dans la nécessité de rendre légitime l’exercice du pouvoir, à quelque niveau que ce soit. Pour contribuer à notre échange, je traiterai d’abord de l’évolution récente (depuis la Révolution tranquille et plus récemment, depuis l’institutionnalisation de la nouvelle gestion publique) afin de bien mettre en contexte le débat actuel; je tenterai ensuite de comparer notre situation à celle de pays ou de régions qui nous servent de comparaison (Angleterre, France, le reste du Canada et les États-Unis). Je tirerai quelques conclusions de ces analyses historiques et comparatives, et je dégagerai enfin les enjeux les plus importants. Je conclurai en réfléchissant sur un chemin possible pour la démocratie scolaire suivant les objectifs que nous pouvons poursuivre.

Rappel de quelques éléments historiques

Pour y voir clair, il faut prendre de la distance par rapport à l’« actualité immédiate » et remonter dans le temps pour reconstruire le fil rouge du débat actuel. Étant donné le temps imparti, je dois travailler à grands traits. Mais pour l’essentiel, voici ce qu’il m’importe de rappeler.

1)    Ainsi que le montre Jean-Pierre Proulx dans son livre La Genèse de l’école publique et de la démocratie scolaire au Québec (2014), notre démocratie scolaire est indissociable du développement de l’école publique au Québec : ces deux institutions ont été pensées et mises en œuvre conjointement dans un contexte politique bien particulier, celui des premières décennies du 19e siècle. La démocratie scolaire fut alors créée pour valoriser en milieu rural l’engagement citoyen dans la mise sur pied d’écoles publiques – d’abord primaires au 19e siècle, ensuite secondaires depuis la Révolution tranquille – et assurer aux élites locales (les propriétaires fonciers) et éventuellement aux parents (à partir de 1960), un certain contrôle sur l’éducation, contre les velléités d’un pouvoir central colonial, anglo-saxon et protestant. Et si nous avons alors établi un réseau d’écoles publiques francophones et catholiques, nous avons néanmoins intégré à notre système de gouvernance l’institution anglo-américaine qu’est la commission scolaire, ou la school board, et même le school district.

2)    Pendant longtemps, nous avons connu une gouvernance différenciée. Ainsi, de 1841 à 1973, Montréal et Québec constituaient deux exceptions de taille au régime dominant en milieu rural, les commissaires n’y étant pas élus, mais plutôt nommés par le maire, l’archevêque et le gouvernement.

3)    Notre démocratie scolaire a évolué dans le temps, et notamment à partir de la Seconde Guerre mondiale et de la Révolution tranquille des années 60. Ainsi, en 1960, le droit de vote aux élections scolaires est élargi aux parents d’élèves; et en 1971, le législateur instaure partout le suffrage universel pour l’élection des commissaires, en même temps qu’il crée des comités d’école et des comités de parents, qui deviendront, en 1988, des conseils d’orientation, et, dix ans plus tard, des conseils d’établissement. Une véritable démocratie scolaire, au sens d’une démocratie représentative et élective, est donc relativement récente et elle s’est combinée avec une démocratie participative au sein de l’établissement.

4)    On peut donc parler d’un processus de démocratisation de la gouvernance locale en éducation, de grands pas en ce sens ayant été faits il n’y a pas si longtemps. Mais malheureusement, cette démocratisation s’est heurtée à deux phénomènes contraires.

Le premier est organisationnel : au Québec, comme ailleurs au Canada, le législateur, à plusieurs reprises et à intervalles rapprochés, a regroupé les commissions scolaires pour en faire des entités de plus en plus grosses, responsables de l’organisation des services scolaires de plus en plus diversifiés, à l’intérieur de territoires de plus en plus grands. Dans les années 50, il y avait au Québec plus de 1900 commissions scolaires locales; puis, sous l’impulsion du rapport Parent, on créa 55 commissions scolaires régionales, surplombant les commissions scolaires locales; à la fin, on intégra les deux types de commissions scolaires. Au tournant du millénaire, au moment
de la déconfessionnalisation des structures scolaires, on reconstitua les commissions scolaires sur une base linguistique, mais aussi en plus petit nombre, soit un peu plus de 70. Les commissions scolaires sont ainsi devenues de grosses machines administratives, gérant d’imposants budgets, personnels, locaux et services. Cette machine administrative nécessite des gestionnaires dotés d’expertise particulière; d’aucuns pensent que les commissaires sont très dépendants de cette expertise technocratique et qu’en conséquence, leur utilité est minimale, se limitant à entériner ce qui leur est proposé.

Quoi qu’il en soit, on s’est considérablement éloigné de la petite commission scolaire locale, proche des parents, de la population locale et des enseignants. Les fusions et les regroupements des commissions scolaires ont amplifié la distance entre les commissaires et leurs commettants, cela se traduisant par un désintérêt pour l’élection des commissaires et peut-être une centration plus grande sur l’établissement comme lieu de participation à la gouverne
de l’éducation.

Le même phénomène est apparu dans le monde municipal, avec le mouvement des fusions et des regroupements de petites municipalités. Dans les deux cas, des considérations financières ont pesé de tout leur poids sur la réduction du nombre d’entités distinctes.

Le second phénomène est culturel : la Révolution tranquille a été pour le Québec le moment de l’institutionnalisation de l’État ­providence, c’est-­à-dire d’un État porteur de valeurs de modernisation et d’égalité, et interventionniste dans les principaux champs sociaux et économiques; son principal instrument fut la planification systémique, d’où la création d’une technocratie d’État et d’une fonction publique professionnalisée; mais dès cette époque, les élites insistèrent sur l’importance d’une participation citoyenne à cette modernisation. Ce fut d’ailleurs l’objet du tout premier avis du Conseil supérieur de l’éducation et la raison pour laquelle tant de comités locaux d’implantation des nouvelles structures furent à l’époque mis sur pied, ainsi que tant d’expériences locales d’animation et de projets de développement communautaire. On valorisait donc une démocratie de participation, capable d’équilibrer le pouvoir technocratique naissant et apte à légitimer localement les grands changements planifiés à partir de Québec. Mais au fil des décennies, cette forme de participation à la chose publique se heurta à la fois à la bureaucratisation et aussi à une évolution culturelle importante : nous sommes devenus des consommateurs de services, soucieux d’obtenir de l’État pour nos enfants ou pour nous-mêmes les meilleurs services possible. Ici, évolution des mentalités et évolution politique se renforcent mutuellement : les classes moyennes de plus en plus individualistes, inquiètes de leur reproduction dans le contexte d’une mondialisation économique qui échappe à leur maîtrise, conçoivent l’éducation certes comme un investissement, mais encore plus comme un bien privé (n’oublions pas que la majorité de la population québécoise était favorable à l’augmentation des droits de scolarité universitaires…); elles ne s’impliquent qu’en tant que parents consommateurs; il faut les pousser à bout, comme l’austérité actuelle tend à le faire, pour qu’elles réalisent que le bien de leur enfant est lié à celui des autres enfants, et donc qu’il faut  promouvoir une notion de bien public en éducation et s’engager à cette fin en tant que citoyen. Malheureusement, l’État actuel se conçoit essentiellement comme un fournisseur de services publics qu’il veut efficaces et efficients, et aussi, commence-t­-on à comprendre, réduits. Pour cela, on n’a pas besoin de citoyens engagés, on préfère plutôt des gestionnaires efficaces.

Ces deux phénomènes – le phénomène organisationnel de regroupement d’entités de plus en plus éloignées des citoyens, reposant sur une bureaucratie experte, et le phénomène politico-culturel d’une démocratie de consommateurs de services ajustés aux préférences individuelles qui remplace une démocratie de participation citoyenne soucieuse de la construction du bien commun – sapent la démocratie scolaire telle qu’elle s’est institutionnalisée au 19e siècle et surtout, telle qu’elle a évolué de l’après-­guerre aux années 70.

Peut-on renverser cette tendance lourde ? Est-il possible de refonder la légitimité des commissaires pour la plupart non élus ou élus par une petite minorité de citoyens ?

La présidente de la FCSQ, Mme Josée Bouchard, a participé à une table ronde du Forum sur la démocratie scolaire de l’Institut du Nouveau Monde (INM) en compagnie de M. Sylvain Malette, président de la Fédération autonome de l’enseignement (FAE), de Mme Jennifer Maccarone, présidente de l’Association des commissions scolaires anglophones du Québec (ACSAQ), également présidente de la Commission scolaire Sir-Wilfrid-Laurier, et de M. Michel Venne, directeur général de l’Institut du Nouveau Monde (INM)

5)    Le débat actuel sur la démocratie scolaire démarre avec la déclaration de Mario Dumont en 2003-2004, alors qu’il était chef de l’Action démocratique du Québec (ADQ), voulant qu’il faille abolir les commissions scolaires, en récupérer le budget, le transférer aux établissements et ainsi accroître réellement leur autonomie, celle-ci étant cependant encadrée par les directions régionales du ministère de l’Éducation (pour les aspects d’éducation et de gestion des conventions collectives) et les municipalités (pour les aspects matériels et financiers). Il prétendait aussi que cette option était déjà privilégiée dans le reste de l’Amérique du Nord, ce qui est faux. Son modèle de référence semble avoir été la Ville de New York qui, sous l’autorité du maire, a pris en charge l’organisation et la prestation des services éducatifs pour l’ensemble de la ville et des boroughs de New York (plus d’un million d’élèves…). Depuis cette prise de position de M. Dumont et de l’ADQ, les trois principaux partis politiques cherchent à modifier la gouvernance scolaire, calculant probablement en retirer un bénéfice politique : depuis le tournant du millénaire et dans le cadre de l’institutionnalisation de la nouvelle gestion publique à laquelle adhèrent ces trois partis, le Parti québécois (PQ) a réduit de moitié le nombre de commissions scolaires, les a déconfessionnalisées et a cherché à décentraliser certains pouvoirs de la commission scolaire vers les établissements; il a aussi créé les conseils d’établissement et les a dotés de réels pouvoirs. Plus récemment, il a lui aussi imposé des coupes budgétaires importantes. Pour sa part, le Parti libéral du Québec (PLQ) a mis en place les conventions de partenariat, augmentant en quelque sorte son autorité sur les activités des commissions scolaires et imposant de nouvelles redditions de comptes, créatrices – il faut le souligner – de la « bureaucratie », qu’on dénonce par ailleurs; on peut dire que le PLQ, par les conventions de partenariat et de gestion, a centralisé de nouveau ce qui avait été décentralisé par le PQ; il a lui aussi imposé des restrictions budgétaires importantes; n’étant pas en reste, l’ADQ et la CAQ ont nourri l’image négative des commissions scolaires et de leurs élus en dénonçant ce qui leur apparaissait comme des  manifestations de mauvaise gestion des fonds publics. Certains médias et certains chroniqueurs libertariens soutiennent cette attaque sur l’éthique et la compétence des commissions scolaires.

Les récentes coupes budgétaires ont aussi mis les gouvernements successifs dans l’embarras : présentées comme réduisant une bureaucratie qualifiée d’obèse, ces coupes n’étaient pas censées affecter les services aux élèves; or, les commissions scolaires n’ont pas pu absorber les coupes sans augmenter la taxe scolaire (sous le Parti québécois) et sans modifier le panier de services offerts aux élèves (sous les Libéraux), notamment des élèves en difficulté, d’où la colère de parents et l’embarras des instances politiques à Québec. S’est installé un climat de conflit entre le pouvoir politique à Québec – quel que soit le parti au pouvoir – et les commissions scolaires, pourtant traditionnellement des alliés objectifs dans la gouverne de l’éducation publique au Québec.

C’est dans ce contexte que la légitimité démocratique des commissaires est remise en cause. On a beaucoup parlé des taux décroissants de participation aux élections scolaires, du nombre de commissaires élus par acclamation et donc de la faiblesse proprement politique de cette institution. Une autre critique, moins souvent mentionnée, néanmoins présente, est celle de la compétence des commissaires. Ont-ils ou ont-elles, se demande-t-on plus ou moins ouvertement, les compétences requises pour gérer convenablement des budgets aussi imposants que ceux des grandes commissions scolaires ? Il y a un soupçon à cet égard qui vient conforter celles et ceux qui prônent l’abolition des commissions scolaires.

Bref, le climat actuel n’est pas très serein pour discuter de gouvernance en éducation avec l’objectivité et l’intérêt public en tête. Je ne me souviens pas d’une période comparable aussi conflictuelle entre le gouvernement et les commissions scolaires. Le consensus politique sur la gouvernance des commissions scolaires ne se comprend, à mon sens, qu’en termes idéologiques : deux des quatre partis adhèrent à une vision de l’État réduit, fournisseur de services eux aussi réduits, aux frais desquels ils souhaitent faire participer de plus en plus les citoyens désormais réduits à leur statut de consommateurs. Un troisième parti ne s’oppose pas à l’austérité ou à la rigueur budgétaire : c’est son rythme qu’il veut ralentir, pas sa finalité. Et une bonne partie de l’électorat achète cette vision minimaliste. Les divergences entre les partis portent sur le rythme des transformations et sur l’importance relative de l’État et du marché comme pourvoyeurs de services. Dans pareil contexte – il est triste de le constater – la démocratie scolaire apparaît comme un luxe inutile et une source d’inefficience.

Cette vision idéologique ne sévit pas que dans le champ éducatif. On la voit agissant dans plusieurs autres domaines, comme en fait foi l’abolition de diverses instances intermédiaires à l’échelle régionale qui assurent une certaine maîtrise locale, voire régionale, sur des pans importants du développement socioéconomique et socioculturel.

Quoi qu’il en soit, il y a un consensus parmi une faction dominante des acteurs politiques à propos du fait que le statu quo en matière de gouvernance scolaire ne serait plus viable. Je crois que des partis politiques ont réussi à définir la situation dans ces termes et qu’en effet, la population du Québec est convaincue qu’il faut agir, revoir ou éliminer la démocratie scolaire. Je demeure convaincu que le prétendu problème est en partie « construit » et qu’il prend son sens dans cette remise en cause d’un État-­providence reposant à la fois sur la planification centrale et la participation citoyenne. Alors, que faire ?

La situation ailleurs

Qu’a-t-on fait ailleurs ? Notre système politique n’est pas le seul à être travaillé par le néolibéralisme et l’idéologie du « moins d’État ». L’Ontario et l’Alberta ont eu leur « révolution du bon sens » sous les gouvernements Harris et Klein; la Grande-Bretagne a connu les années Thatcher il y a déjà trois décennies; idem pour l’Amérique de Reagan, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Alors qu’en est-il de leur démocratie scolaire, la plupart de ces pays ou provinces partageant avec le Québec une gouvernance de l’éducation comportant un palier intermédiaire important avec une composante démocratique significative : les school boards ou school districts du Canada anglais et des États-Unis, les local education authorities britanniques, etc.petite-fille-art

Dans le reste du Canada et aux États-Unis, la démocratie scolaire, telle que nous la connaissons au Québec, existe toujours. Le mouvement de réduction et de fusion du nombre de commissions scolaires que le Québec a connu depuis 50 ans suit la tendance canadienne. De plus, en Ontario, on a réduit le nombre de commissaires, mais ceux-ci sont toujours élus au suffrage universel; et leur élection a lieu au même moment que les élections municipales. Les taux de participation ont augmenté considérablement – autour de 50 % – depuis que les deux élections ont lieu en même temps.

Au Nouveau-Brunswick, à la fin des années 90, on a aboli les commissions scolaires, mais la bataille juridique qui s’en est suivie axée sur la défense de la maîtrise des écoles par les minorités linguistiques a forcé le gouvernement provincial à les recréer au tournant du nouveau millénaire. Là aussi, les élections des commissaires ont lieu le même jour que les élections municipales.

Aux États-Unis, sauf dans certaines grandes villes où les élus municipaux ont assumé la responsabilité du développement scolaire, la situation traditionnelle des school districts endossée par les élus locaux prévaut toujours.  Cependant, des écoles, désireuses d’assumer une plus grande autonomie, peuvent se détacher de la tutelle de leur school district : elles deviendront des charter schools, sorte d’écoles privées ou semi-publiques, mais liées par contrat avec l’État ou avec une school district. Ces charter schools jouissent d’une grande autonomie en matière de sélection de leurs élèves et de leurs enseignants ainsi qu’en ce qui a trait au curriculum et à la gestion de leur budget. Les seules limites à leur autonomie sont déterminées par le contrat qui les lie à l’État ou à la school district, et qui leur assure le financement de leurs activités. Une limite souvent observée porte sur le recrutement des élèves afin d’éviter que ces écoles ne vident les écoles publiques « ordinaires » de leurs « bons » élèves. (Nos écoles privées subventionnées ressemblent aux charter schools américaines, contrat de performance en moins).

Dans certaines grandes villes américaines, comme New York et Chicago, c’est la municipalité qui a pris en charge la responsabilité des écoles. Sous l’autorité du maire, un chancellor ou un superintendent est placé à la tête du réseau des écoles primaires et secondaires publiques. Il n’y a pas d’assemblée de commissaires, ni à l’échelle de la Ville ni à celle des boroughs; il y a des comités consultatifs composés de parents volontaires et de personnes nommées par le maire. Certes, l’État est toujours responsable du curriculum et des conditions de titularisation des enseignants, mais la Ville gère les aspects matériels et financiers; surtout, elle développe, met en œuvre et fait le suivi d’un plan d’amélioration de l’efficience des écoles, dont le maire est ultimement redevable en période électorale, tout comme le haut fonctionnaire municipal responsable de l’éducation. Dans la mesure où la municipalité est une institution démocratique, ce type de gouvernance de l’éducation possède une légitimité démocratique certaine : le maire est élu, l’éducation fait partie de son programme de gouvernement, et il est épaulé par un conseil consultatif et par de multiples comités de parents usagers dans les différents boroughs.

Les États-Unis présentent donc un portrait différencié suivant qu’on habite de grandes agglomérations urbaines ou des territoires moins densément peuplés. Mais dans toutes les situations, il y a toujours une forme de légitimité démocratique : un conseil de commissaires ou un conseil municipal et un maire élu.

En Angleterre, les school boards ont été abolies au début du 20e siècle à la faveur des local education authorities, qui sont des instances relevant des municipalités. Elles sont donc sous la responsabilité de citoyens élus. Tout comme aux États-Unis, les dernières décennies ont été témoins de l’émancipation d’écoles – surtout secondaires – de ces autorités de tutelle : les city technology colleges, créés sous Mme Thatcher, les academies, mises sur pied sous M. Blair, et les free schools, créées par le gouvernement Cameron, et totalisant à ce jour 10 % des établissements secondaires, ressemblent aux charter schools américains. Toutes les écoles sont gérées par des governors assumant de grandes responsabilités, notamment dans le choix des enseignants et de la direction de l’établissement.

En Finlande, ce sont les municipalités qui assument la responsabilité de l’éducation, avec un conseiller élu dédié à ce dossier. Même en France, à forte tradition centralisatrice, la commune a une responsabilité dans l’éducation primaire et le conseil régional dans l’éducation secondaire. Bref, une forme de démocratie locale perdure dans un grand nombre de sociétés auxquelles nous aimons nous comparer, soit dans le cadre juridique de la commission scolaire, de la school board ou du school district, soit dans celle d’une structure municipale, comme à New York, à Chicago ou encore au sein des local education authorities britanniques. Dans la plupart des cas, on a voulu, à l’intérieur de cette structure de gouvernance, permettre l’autonomisation des établissements, conscients que ceux-ci sont des acteurs de premier plan dans l’amélioration de l’éducation.

On voit à ce rapide tour d’horizon ainsi que dans le rapport Champoux-Lesage (2014) qu’il y a dans la plupart des sociétés étudiées une instance intermédiaire (une commission scolaire, une municipalité ou une commune), avec à sa tête des personnes élues au suffrage universel, gérant l’éducation sur un territoire donné.

Ce qui différencie le Québec du reste de l’Amérique du Nord et de la Grande-Bretagne, c’est le degré de centralisation de son système éducatif. Il y a là le « point aveugle » de la discussion actuelle, tout absorbée par la question de l’élection des commissaires et par la question des pouvoirs respectifs de la commission scolaire et des établissements.

Les enjeux

Il y a de nombreux enjeux. Dans le temps imparti, je voudrais m’attarder à quelques-uns. Je laisse de côté celui du droit des minorités à la gestion de leurs écoles; c’est une question juridique et constitutionnelle; je n’ai pas la  compétence pour en traiter et nul doute que les tribunaux s’y pencheront. Alors, je les laisse travailler !

Il y a d’autres enjeux qui peuvent être rapidement abordés et traités : par exemple, il y a un soupçon qui circule sur l’incompétence des commissaires à gérer les grandes organisations que sont devenues les commissions scolaires et les gros budgets qui vont de pair. Que les commissaires aient besoin de formation pour accomplir leur fonction, tous en conviennent et le Conseil supérieur de l’éducation, dans son avis sur la démocratie scolaire (2004),  recommandait qu’une telle formation soit offerte et requise. En même temps, cette question n’est pas centrale au débat actuel : tous les élus ont besoin de formation, qu’ils soient conseillers municipaux, députés de l’Assemblée nationale ou représentants d’un groupe au sein d’un conseil d’administration d’un hôpital, d’une université ou d’un cégep ! Le statut de citoyen et l’élection à une fonction ne procurent pas la science infuse sur des questions  complexes et difficiles. Le métier de commissaire s’apprend, comme celui de député et de ministre.

Dans la même veine, on soupçonne parfois les élus de défendre des intérêts particuliers, au détriment de l’intérêt général. Il y a en effet toujours ce danger, surtout lorsque des budgets imposants et des contrats importants doivent être alloués. Des codes d’éthique clairs, des processus transparents, des contrôles externes sont parmi la panoplie d’outils existants qui permettent d’aligner le fonctionnement de la commission scolaire sur l’intérêt général. Le Québec a aussi un vérificateur général qui peut, si nécessaire, enquêter sur des situations problématiques.

Cela étant dit, le débat sur la gouvernance de l’éducation est-il une « distraction » de l’essentiel ou un virage important, et dans ce cas, vers quoi au juste ? Est-ce un enjeu qui en cache un autre : une plus grande centralisation des pouvoirs aux mains du ministre combinée à une responsabilisation accrue des acteurs locaux ? Ou, l’autonomie des établissements et l’équilibre des pouvoirs entre la commission scolaire et l’établissement ?

Pour mémoire, en 1997, le projet de loi n° 180 : Loi modifiant la Loi sur l’instruction publique et diverses dispositions législatives du Parti québécois avait tenté d’accroître les pouvoirs de l’établissement, désormais pensé comme maître de son projet éducatif et « pivot » du système, et réduisait quelque peu ceux de la commission scolaire, de plus en plus conçue comme pourvoyeuse de services communs en soutien aux établissements en maîtrise de leur devenir. En 2008, le projet de loi no 88 : Loi modifiant la Loi sur l’instruction publique et d’autres dispositions législatives avait équilibré le jeu différemment – un retour en arrière, selon plusieurs –, en exigeant que les écoles insèrent leur projet dans celui de la commission scolaire, celle-ci redevenant l’entité politique forte énonciatrice d’une vision éducative valable pour tous les établissements sous sa gouverne. Les conventions de partenariat et de gestion sont venues par la suite couler cette intégration plus forte dans le moule de la gestion axée sur les résultats. Certains ont pu dire alors que les établissements redevenaient des « succursales » de la commission scolaire.

Mains-puzzle-1Ce jeu entre commissions scolaires et établissements en cache un autre, qui ne se dit pas très clairement. Ces lois récentes et les conventions ont eu pour effet d’aligner les commissions scolaires et les établissements sur les priorités ministérielles, dans l’esprit de la gestion axée sur les résultats, comme cela avait été fait pour les universités et les cégeps au tournant du millénaire sous le Ministère de François Legault. Dans cette évolution, les rapports entre le Ministère d’une part, et les commissions scolaires puis les établissements d’autre part, ne sont pas mis en doute. Pourtant, ces rapports sont à la fois très structurants et contradictoires, et ce, au moins de deux manières.

Premièrement, d’un côté, suivant la logique de la gestion axée sur les résultats, le ministère de l’Éducation fixe les grandes orientations et les cibles de réussite pour le système; il exige que les commissions scolaires contribuent à l’atteinte de ces cibles, à partir de leur réalité propre; en théorie, celles-ci seraient maîtresses des moyens et de processus requis pour atteindre les cibles prescrites; pourtant, en même temps qu’il définit les résultats souhaités, en réponse à des demandes souvent médiatisées, le Ministère multiplie les interventions particulières et les budgets dédiés, limitant d’autant la marge de manœuvre des commissions scolaires. Les récents incidents sur l’achat de livres ou sur l’aide aux devoirs, les colloques des directeurs généraux de commission scolaire ou les voyages à l’étranger de commissaires ainsi que les rapports tendus avec la Commission scolaire de Montréal illustrent cette réalité d’un ministre qui est amené à se comporter comme un président de commission scolaire et qui, pour des raisons politiques, est poussé à faire parfois de la microgestion. À la fin, les commissions scolaires sont à la fois soumises aux cibles, aux moyens et aux processus imposés par Québec. C’est le pouvoir ministériel qui se trouve renforcé, même si, ainsi que les incidents le révèlent, ce pouvoir est incapable de voir à tout. Ici, l’enjeu est simple : cherche-t-on à centraliser davantage un système déjà parmi les plus centralisés ? Le ministre doit-il voir à tout ? Éliminer la démocratie scolaire, est-ce faire du ministre le président-directeur général de toutes les commissions scolaires ?

Deuxièmement, les multiples redditions de comptes imposées depuis quelques décennies semblent coûteuses et inutiles. Elles s’empilent les unes sur les autres et accaparent beaucoup d’énergie et de temps. Elles génèrent la « bureaucratie » tant dénoncée et elles semblent de peu d’effet. Les commissions scolaires produisent chaque année un rapport annuel sur leurs activités. Sauf erreur, ces rapports sont archivés, sans plus, à Québec : personne ne les lit, ne les analyse et ne donne une quelconque rétroaction aux commissions scolaires. C’est un exemple parmi d’autres. (Au Sommet sur l’enseignement supérieur, les universités se sont aussi plaintes de produire une grande quantité de données pour un Ministère qui semble incapable de les utiliser à des fins de pilotage du système.)

Pour éliminer cette double contradiction ou cette incapacité à respecter l’autonomie des moyens et des processus des commissions scolaires, le comité Champoux-Lesage estime nécessaire de desserrer l’étau des conventions de partenariat et de gestion et de laisser aux commissions scolaires et aux écoles une réelle liberté de manœuvre. À cet égard, une simplification des demandes et des redditions de comptes – sur le projet éducatif, la planification  stratégique, le plan d’amélioration, les conventions, le plan de lutte contre le harcèlement, etc. – s’avère nécessaire. L’idée étant qu’ainsi seraient libérés du temps précieux et des énergies pouvant être consacrés à des activités autres que celles qui consistent à se mettre en règle avec des exigences bureaucratiques qui peuvent être comprises comme des rituels de soumission à l’autorité ministérielle bien davantage que comme des instruments coconstruits et partagés de pilotage efficace. Dans son avis sur l’assurance qualité à l’enseignement universitaire, le Conseil supérieur de l’éducation (2012), après étude et analyse des écrits d’experts, concluait sur l’importance de simplifier et de bien cibler ces processus d’évaluation et de reddition de comptes.

Mais il ne suffit pas de libérer les établissements de contraintes excessives : il faut leur donner de réelles capacités d’action. Une école est autonome si elle peut se doter d’une mission qui lui est propre et faire des choix curriculaires en conformité avec cette mission – et ce, bien évidemment, dans l’esprit des grands encadrements nationaux –, si elle peut exercer du pouvoir dans le choix de ses enseignants et de son personnel professionnel et administratif ainsi que dans la gestion de ses ressources financières et matérielles. Moins on a de pouvoir en ces matières (mission et curriculum, personnel et ressources), plus l’établissement est du type « succursale », identique aux autres unités d’un système uniforme et centralisé. Plus on a de marge de manœuvre, plus l’établissement peut être perçu comme le « pivot » du système et il peut se doter d’une identité propre. À ce propos, des évolutions internationales  méritent d’être analysées : par exemple, la loi anglaise oblige les local education authorities à verser l’essentiel de leur budget aux établissements (plus de 85 %); les governors des établissements sélectionnent la direction et  participent au choix des enseignants; idem pour les charter schools américains et pour nos écoles privées. Peut-on penser que le Québec puisse évoluer dans cette direction, au sein du réseau public, et que les établissements aient un réel pouvoir dans le choix des services dont ils estiment avoir besoin, que ceux-ci viennent de la commission scolaire ou d’ailleurs, du moins en matière éducative et pédagogique ?

Si aller vers ce but paraît légitime, il faut le faire tout en évitant un écueil important. Si l’on peut souhaiter des établissements dynamiques et maîtres de leur devenir, cela ne peut pas ne pas engendrer des différences entre les établissements; il faut, par conséquent, faire attention à ce que celles-ci ne se transforment en inégalités socioéducatives, creusant les écarts déjà existants entre milieux socioéconomiques vis-à-vis de l’école. La multiplication des projets particuliers, la concurrence vive dans les grands centres urbains entre le réseau public et le réseau privé et aussi au sein même du réseau public sont inquiétantes, donnant à penser que notre système fonctionne déjà à deux ou à trois vitesses. On peut penser que l’austérité actuelle ne sera pas sans effet sur cette dimension de l’égalité des chances en éducation. À l’inverse, se soucier de ce que des différences légitimes entre établissements ne se transforment en injustices socioéducatives ne doit pas justifier une plus grande centralisation et une uniformisation de système. Il faut trouver un chemin entre une centralisation uniformisante et une différentiation inégalitaire. Cela passe vraisemblablement par une régulation des flux d’élèves et des dispositifs permettant d’assurer une réelle mixité sociale et scolaire.

À cet égard, les assemblées de commissaires actuelles ont des choix proprement politiques à faire dans la répartition des ressources, surtout si elles diminuent, dans l’établissement de priorités, et dans le choix des projets, et ce, en fonction de critères proprement politiques : pensons aux besoins des jeunes, à l’égalisation des chances, à la réponse aux demandes de parents pour des projets particuliers, à la rétention de clientèles tentées par le réseau privé, etc. La démocratie scolaire trouve ici sa légitimité. Le choix de l’anglais intensif, par exemple, dans la mesure où il a des conséquences sur la possibilité de réalisation d’autres projets particuliers, n’est pas neutre. Ce n’est pas une question « administrative » que des gestionnaires, si compétents soient-­ils, pourraient d’eux-­mêmes trancher.

L’enjeu de la centralisation/décentralisation des pouvoirs, des rapports entre l’autorité ministérielle et les commissions scolaires ainsi que les établissements, puis celui de l’autonomie des écoles ne sont donc pas « administratifs » ou techniques, comme s’il était possible de définir une administration parfaitement équilibrée et efficiente. Il traduit des enjeux sociaux et politiques importants qu’en régime démocratique on souhaite objet de délibération et de décision citoyenne. Constatons que la discussion actuelle sur la démocratie scolaire porte par ricochet aussi sur le partage des pouvoirs entre le ministère de l’Éducation, le palier intermédiaire et les établissements. On aura compris que, pour ma part, je souhaite qu’elle n’aboutisse pas à une centralisation plus forte du système et, qu’au contraire, il faille évoluer vers des établissements plus autonomes, c’est-à-dire à la fois libérés de certaines contraintes et libres d’agir selon des choix démocratiquement élaborés et décidés.

Autre enjeu important : dans la mesure où l’éducation est un bien public et que nous vivons en démocratie, il est légitime que des citoyens participent à la définition et à la gestion de l’éducation, au même titre qu’ils participent à celles d’autres biens publics. De même, les parents ont, à titre de premiers responsables de l’éducation de leurs enfants, un mot important à dire. À cet égard, la Déclaration universelle des droits de l’homme, à l’article 26.3, est explicite : elle affirme en effet que les « parents ont, par priorité, le droit de choisir le genre d’éducation à donner à leurs enfants ». Dans le Québec d’autrefois, catholique et ultramontain, ce droit primait même sur celui de l’État : en effet, la théologie catholique reconnaissait le devoir et le droit des parents comme premiers dans le champ de l’éducation; les parents, toujours suivant la théologie dominante, déléguaient à l’église le soin d’instruire et d’éduquer les enfants, parce que l’autorité dont celle-ci disposait en la matière était reconnue. L’État ne devait intervenir qu’en suppléance aux institutions religieuses et familiales. On connaît la suite : le Québec s’est sécularisé, l’État assume un rôle central en éducation, les églises se sont retirées, mais il nous reste un vieux fonds culturel qui reconnaît aux parents un droit de regard en éducation important et qui rend le libre choix de l’école extrêmement difficile à limiter ou à contraindre.

On a parfois le sentiment que pour certains, la légitimité citoyenne et la légitimité parentale s’opposent, les premiers étant perçus comme dépositaires de l’intérêt général, les seconds de l’intérêt particulier. Ou encore, les seconds étant définis comme les premiers responsables de l’éducation de leurs enfants, les autres comme de simples agents chargés d’administrer un bien à la définition duquel ils n’ont pas à participer. Cette opposition, qui parfois prend les allures d’une lutte de pouvoir, chaque groupe voulant soumettre l’autre, n’est pas saine : dans le cadre de l’enseignement obligatoire, elle mène à une impasse et conforte celles et ceux qui estiment périmées les structures de participation au palier intermédiaire. Source de divisions, elle fait le jeu de celles et de ceux qui ont un agenda centralisateur.

Dans la plupart des systèmes étrangers où existent un palier intermédiaire et une forme de représentativité démocratique, diverses règles de composition des instances cherchent à établir un équilibre entre ces grandes catégories de citoyens – car les parents sont des citoyens – et à l’égard des différents objets sur lesquels il importe qu’ils soient consultés ou à propos desquels ils doivent participer à la décision. Le législateur fonctionne avec la présomption que plus de pouvoirs accordés aux parents les amèneront à davantage s’engager; certes, une participation bidon n’attire personne. Mais inversement, on peut penser qu’il n’est pas nécessaire de donner plus de pouvoirs que le parent moyen n’en demande; être informé et entendu est une chose, assumer la responsabilité de décisions en est une autre. Une certaine prudence ou, à tout le moins, une vérification large des attentes et des demandes sont ici  nécessaires.

Que la discussion actuelle nous amène à revoir ces règles est probablement une bonne chose. Il faudra cependant être réaliste : si des parents participent à la gestion de l’établissement de leur enfant, il n’est pas certain qu’ils aient le même intérêt pour « monter » à la commission scolaire. Les enjeux sont différents, l’investissement en temps et en étude des dossiers n’est pas le même. Chaque palier a ses exigences propres et il n’est pas certain que des parents, prêts à consacrer quelques années à participer à un conseil d’établissement, aient le même désir au palier de la commission scolaire. Cela demande à être bien évalué en vue d’éviter une éventuelle déconvenue ou des écarts de participation parentale importants. En effet, la recherche indique que la participation des parents varie selon les milieux socioéconomiques et l’appartenance aux diverses communautés culturelles issues de l’immigration. Si l’on désire accroître la place des parents, il faut trouver des moyens de rejoindre les parents traditionnellement peu impliqués.

En guise de conclusion…

Pour avancer, il importe d’être au clair sur les objectifs que nous poursuivons.

Si ce qui nous intéresse, c’est de revivifier la démocratie scolaire telle que nous la connaissons et d’en refonder la légitimité, alors la concomitance des élections scolaires et municipales est une solution simple qui semble avoir donné des résultats ailleurs. Pourquoi y renoncer au Québec avant de l’avoir tenté sérieusement ?

Si le politique nous force à y renoncer, une première avenue consiste à revoir le régime électoral. On peut le faire de plusieurs manières : on peut confier la nomination/élection des commissaires à des instances légitimes, si possible démocratiques. Par exemple, des élus municipaux, des conseils d’établissement, des conseils d’administration de cégeps, des instances communautaires ou économiques locales, et j’en passe. Dans ce cas de figure, il faut s’assurer que les électeurs, regroupés en collège électoral ou non, sont eux-mêmes légitimes d’une manière ou d’une autre.

Si l’on désire revoir la composition de l’assemblée des commissaires, faire une plus grande place aux parents, rendre les établissements plus autonomes, alors une modification des élections ne suffit pas et la modalité du collège  électoral doit être étoffée par une clarification des pouvoirs des instances et de la place des divers groupes en leur sein.

Si l’on va dans cette direction, je crois pouvoir affirmer ce qui suit.

  • Le ministère de l’Éducation doit changer sa façon de travailler avec les commissions scolaires; il est en grande partie responsable de la bureaucratisation du système; il doit alléger les processus de reddition de comptes.
  • Un palier intermédiaire dans la gouvernance et dans la gestion de l’éducation est nécessaire; il doit être certes conçu comme au service des établissements, mais toujours dans une perspective d’équité des services éducatifs rendus sur un territoire.
  • Les établissements doivent être libérés de certaines contraintes, dégagés d’une surcharge d’obligations empilées au fil des ans, et libres d’agir en fonction d’une mission et d’une identité propre. À cette fin, il faut impérativement trouver un moyen de leur donner un certain pouvoir dans le choix de leur personnel.
  • La légitimité d’une institution est une dimension fondamentale de son autorité : à cet égard, l’école publique d’aujourd’hui doit assurer la plus grande équité possible entre les populations qu’elle dessert; les commissions scolaires doivent assurer une qualité  de l’éducation comparable d’un établissement à l’autre et d’une population scolaire à l’autre. Et cette qualité est toujours à améliorer. À cet égard, la situation des commissions scolaires des grands centres urbains où les différenciations sociales et scolaires sont plus fortes, tant sur le plan socioéconomique que sur le plan socioculturel, doit nous préoccuper. Peut-être commande-t-elle une gouvernance appropriée et différente de celle devant prévaloir dans des milieux plus homogènes et mieux intégrés, une gouvernance qui prenne mieux en compte la nécessaire régulation en milieu urbain des flux d’élèves et de la mixité sociale et scolaire.

Je suis conscient de ne pas être très précis dans la ou les voies à suivre. Mais on m’a demandé de mettre la table et d’amorcer nos échanges, pas de les clore. Alors, bonne discussion !

Pour connaître le bilan du Forum sur la démocratie scolaire>>>

Aucun commentaire pour le moment.